Wyznaczanie przez kierownika jednostki osoby upoważnionej do wykonywania za niego czynności związanych z postępowaniem o zamówienie publiczne

Opinia prawna opublikowana w Informatorze Urzędu Zamówień Publicznych -luty 2003r.
Wyznaczanie przez kierownika jednostki osoby upoważnionej do wykonywania za niego czynności związanych z postępowaniem o zamówienie publiczne

Przy ocenie zagadnienia dopuszczalności powierzenia przez kierownika jednostki osobie upoważnionej obowiązków w zakresie zamówień publicznych należy uwzględnić nowy stan prawny związany z wejściem w życie ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o zamówieniach publicznych (Dz. U. Nr 76, poz. 813) oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad powoływania członków komisji przetargowej oraz trybu jej pracy (Dz. U. Nr 82, poz. 743).
Na mocy nowych przepisów posługiwanie się komisją przetargową przy udzielaniu zamówień publicznych o równowartości przewyższającej 30.000 euro stało się obowiązkowe, bez względu na rodzaj procedury. Jednocześnie nowe przepisy dokonały podziału zadań pomiędzy kierownika jednostki a komisję przetargową. W świetle art. 20a ust. 3 ustawy „członkowie komisji przetargowej przygotowują i przeprowadzają postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego”. Z kolei przepis art. 20a ust. 4 ustawy stanowi, że „wyboru najkorzystniejszej oferty dokonuje kierownik jednostki lub osoba upoważniona, zatwierdzając propozycje komisji przetargowej, jeżeli została ona powołana”. Rozwiązanie to pozostaje więc w zgodzie z ukształtowaną do tej pory praktyką, iż to kierownik jednostki, a nie komisja przetargowa ponosi odpowiedzialność za prawidłowość i trafność wyboru najkorzystniejszej oferty. Ten ustawowo zadekretowany podział ról (czynności) w postępowaniu o zamówienie publiczne, polegający na wyposażeniu komisji w funkcje pomocniczo - wnioskodawcze a kierownika jednostki w kompetencje rozstrzygające zachowany został na mocy przepisów ww. rozporządzenia w zakresie pozostałych elementów postępowania . W szczególności przepisy ww. rozporządzenia zaliczają do zadań kierownika jednostki:nadawanie regulaminu pracy komisji oraz powoływanie i odwoływanie członków komisji,
zatwierdzanie wyboru trybu udzielenia zamówienia,
zatwierdzanie projektu specyfikacji istotnych warunków zamówienia, zaproszenia do udziału w postępowaniu, zaproszenia do składania ofert albo zapytania o cenę,
zatwierdzanie ogłoszenia wymaganego dla danego trybu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego,
zatwierdzanie projektów innych dokumentów, w szczególności wniosków kierownika jednostki do właściwego organu o wydanie decyzji wymaganych ustawą,
odrzucanie (na podstawie wniosku komisji) oferty w przypadkach przewidzianych ustawą,
unieważnianie postępowania (na podstawie wniosku komisji),
stwierdzanie nieważności czynności podjętej z naruszeniem prawa i wnioskowanie o jej powtórzenie,
rozpatrywanie protestów.
Tak więc zgodnie z nową regulacją kierownik jednostki aprobuje najważniejsze czynności komisji przetargowej. Przysługuje mu również prawo uchylenia każdej wadliwej czynności komisji, jednak bez możliwości jej samodzielnego powtórzenia.
Jak widać, zakres obowiązków kierownika jednostki jest stosunkowo szeroki. Niejednokrotnie może rodzić to potrzebę delegacji określonych obowiązków na inne osoby. Przykładowo, w przypadku podmiotu, w którego strukturze działają finansowo wyodrębnione jednostki terenowe, pożądane będzie udzielenie stosownych upoważnień kierownikom poszczególnych jednostek terenowych. Niekiedy potrzeba taka może wynikać z podziału zadań pomiędzy kierownika oraz jego zastępców. Innym razem może być ona związana z chęcią usprawnienia kontroli nad pracami komisji przetargowej, zwłaszcza jeżeli na skutek znacznego obarczenia jednostki poważnymi zadaniami gospodarczymi jej kierownik nie jest w stanie samodzielnie nadzorować całości procesu udzielania zamówień publicznych. W tym celu pożądane może okazać się np. powołanie pełnomocnika ds. zamówień publicznych, który w jego imieniu będzie weryfikował zasadność decyzji komisji.
Jeżeli chodzi o powierzenie wyboru oferty, to taka praktyka znajduje bezpośrednie umocowanie w przepisach ustawy. Art. 20a ust. 4 ustawy stanowi, iż „wyboru najkorzystniejszej oferty dokonuje kierownik jednostki lub osoba upoważniona, zatwierdzając propozycję komisji przetargowej”. Natomiast kompetencja do generalnego delegowania obowiązków nie znajduje potwierdzenia w przepisach rozporządzenia. W przeciwieństwie bowiem do ustawy, ww. rozporządzenie wymieniając pozostałe obowiązki kierownika jednostki, nie wskazuje na możliwość powierzenia ich innej osobie. Naturalnie rodzi to pytanie o dopuszczalność takiej generalnej delegacji.
Analizując problem należy wskazać, że niesłuszne jest założenie, iż dokonanie takiej delegacji jest implicite wykluczone, skoro nie wspominają o niej przepisy rozporządzenia Rady Ministrów. Przeciwnie, przepisy ustawy dostarczają wystarczających argumentów przemawiających za tym, iż czynności z zakresu postępowania o zamówienie publiczne zastrzeżone dla kierownika jednostki mogą być generalnie dokonywane również przez pełnomocnika. W świetle art. 6a ustawy wszystkie czynności dokonywane w ramach postępowania o zamówienie publiczne przez zamawiającego oraz wykonawców / dostawców mają bowiem charakter cywilnoprawny, jako że taki ma charakter to postępowanie (stosownie do dyspozycji art. 6a ustawy o zamówieniach publicznych do czynności podejmowanych w trakcie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego przez zamawiających, dostawców lub wykonawców stosuje się, z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ustawie i przepisach odrębnych, przepisy kodeksu cywilnego). Czynność cywilnoprawna może zaś być, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie, dokonana przez przedstawiciela (art. 95 § 1 Kodeksu cywilnego). Umocowanie do działania w cudzym imieniu może opierać się na ustawie, akcie wykonawczym wydanym na jej podstawie (przedstawicielstwo) albo na oświadczeniu reprezentowanego (pełnomocnictwo). Jeżeli zaś chodzi o delegację do dokonywania czynności przygotowawczych (np. zatwierdzenia specyfikacji), to ze względu na ich wewnętrzno - organizacyjny charakter umocowanie pracownika mogłoby przybierać formę zwykłego polecenia służbowego lub wynikać z zakresu obowiązków.
W celu rozwiązania tego problemu należy posłużyć się również regułami wykładni funkcjonalnej, odwołującymi się do założeń o racjonalności ustawodawcy. Chodzi więc o takie odczytanie przepisów, by w wyniku ich interpretacji nie zachodziła sprzeczność pomiędzy zasadami oraz wartościami w nich wyrażonymi. Ważne w tym kontekście jest następujące spostrzeżenie: odmówienie kierownikowi prawa do delegowania obowiązków w zakresie m.in. zatwierdzenia wyboru trybu, specyfikacji oraz aprobowania odrzucenia oferty, stałoby w wyraźnej sprzeczności z przyznanym w art. 20a ust. 4 ustawy prawem do upoważnienia innej osoby do wyboru oferty najkorzystniejszej. Wybór oferty jest centralną i węzłową czynnością postępowania o zamówienie publiczne. Dlatego nie do pomyślenia jest, by ustawodawca dopuścił delegowanie zadań w przypadku wyboru oferty a odmówił w stosunku do pozostałych czynności. Nie można wskazać żadnego rozsądnego uzasadnienia dla takiego zróżnicowania.
Analiza problemu nie może również pomijać regulacji szczególnej, dotyczącej jednostek sektora finansów publicznych. W tym wypadku możliwość dokonania takiej ogólnej delegacji wynika wprost z przepisów ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 28a ust. 1 ustawy o finansach publicznych kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej, w tym za wykonywanie określonych ustawą obowiązków w zakresie kontroli finansowej. Art. 28a ust. 2 ustawy o finansach publicznych wyraźnie stwierdza, że kierownik jednostki może powierzyć określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej pracownikom jednostki. Przyjęcie obowiązków przez te osoby powinno być stwierdzone dokumentem.
Reasumując powyższą analizę należy stwierdzić, iż kierownik jednostki może powierzyć określone obowiązki w zakresie zamówień publicznych upoważnionej osobie. Delegacja taka może obejmować nie tylko wybór oferty najkorzystniejszej, ale również wszystkie pozostałe obowiązki określone rozporządzeniem Rady Ministrów. W przypadku jednostek sektora finansów publicznych osoba upoważniona powinna być pracownikiem zamawiającego.
Opinie przygotowali:
Anita Elżanowska
Elżbieta Gnatowska
Jacek Sadowy
Grzegorz Wicik